通過對貧困地區(qū)的調(diào)查，這些地區(qū)的資源條件相對較差，土地貧瘠，很多耕地為洼地、山地、崗地，極易受旱澇、冰雹等自然災害影響。如巴彥縣山后鄉(xiāng)躍進村常年受泥河水害，僅2012年和2014年兩次特大水災，就有8000多畝耕地被淹，其中70%絕產(chǎn)、30%減收6成，涉及貧困戶100余戶。另外，貧困戶保險意識差，多不參加保險，如果一旦遇到自然災害或突發(fā)火災、交通意外事故等就會導致貧困。

　　（五）因交通等其它原因致貧

　　我市農(nóng)村貧困地區(qū)多數(shù)地理位置偏僻，遠離中心城鎮(zhèn)和較大集鎮(zhèn)，區(qū)位不佳、環(huán)境不優(yōu)、交通不便，貧困村距離中心鎮(zhèn)平均在40公里以上。村屯道路大部分是土路，田間路破損嚴重，出行難、生產(chǎn)難的問題較為嚴重，導致了貧困。也有些農(nóng)戶因外債致貧，特別是因婚致貧現(xiàn)象比較普遍，農(nóng)村結(jié)婚僅彩禮就要十萬至三十萬元不等，使男方父母欠下巨額債務(wù)。此外，還有個別農(nóng)民長期游手好閑、好吃懶做、沉迷賭博等致貧。

　　二、阻礙我市貧困地區(qū)發(fā)展的主要問題

　　從我市貧困現(xiàn)狀和致貧因素分析上看，阻礙我市貧困地區(qū)發(fā)展的核心問題，是自我發(fā)展的內(nèi)生動力不足和外部條件制約共同導致的。具體表現(xiàn)在以下六個方面：

　　（一）缺少致富帶頭人，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)育不充分

　　在許多農(nóng)村貧困地區(qū)，往往有著優(yōu)越的自然環(huán)境和生態(tài)的農(nóng)副產(chǎn)品，然而這些優(yōu)質(zhì)資源卻“養(yǎng)在深山人未識”。優(yōu)質(zhì)資源不能為脫貧致富發(fā)揮作用，關(guān)鍵原因就是缺少致富帶頭人，新型經(jīng)營主體發(fā)育不充分，農(nóng)民組織化程度較低、戶營經(jīng)濟比重大。一些貧困村具有發(fā)展?jié)摿Φ闹赂粠ь^人的種養(yǎng)大戶，缺乏專業(yè)技能、經(jīng)營管理、市場營銷、金融服務(wù)、信息化管理等方面的培訓，自我生產(chǎn)發(fā)展受限，更談不上帶領(lǐng)貧困人口致富。特別是，“小農(nóng)戶”與“大市場”的矛盾比較突出，全市貧困村戶營經(jīng)濟比重高達90%以上，培育的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)育不充分，真正能提供產(chǎn)加銷一體化服務(wù)的合作社不足10%，由于規(guī)模經(jīng)營程度低，農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)水平不高，導致了無法與大市場的有效對接。此外，盡管近年來國家向貧困村投放了大量的扶貧產(chǎn)業(yè)帶動項目，推動規(guī)模經(jīng)營，但由于缺少善管理、懂經(jīng)營、會技術(shù)的致富帶頭人，導致一些項目管理不到位、經(jīng)營不善。

　　（二）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，農(nóng)民增收致富渠道狹窄

　　從“大農(nóng)業(yè)”角度看，大部分貧困村的農(nóng)林牧漁業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，傳統(tǒng)三大作物種植比重較高，高效經(jīng)濟作物比重較低；牧業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)比重僅占10%左右。從“小農(nóng)業(yè)”角度看，貧困村的三大作物種植結(jié)構(gòu)較為單一，玉米種植面積過大，全市3個貧困縣107個貧困村的玉米種植面積占三大作物比重近70%，如巴彥縣的省級貧困村躍進村，全村3.2萬畝耕地，其中玉米種植面積高達71%，水稻面積僅為17%、大豆面積只有15%。從農(nóng)民收入四項構(gòu)成上看，貧困村的家庭經(jīng)營性收入比重占65%左右，其中種植業(yè)占家庭經(jīng)營性收入的70%-75%之間，如延壽縣80%的貧困戶依靠土地生存，除此之外沒有其它收入來源。加之，去年以來受國內(nèi)外糧食加工走低影響，土地收入開始減少。今年，玉米市場價格每斤0.7元（標準水）較去年國儲收購價每斤低0.3元左右，按平均畝產(chǎn)1200斤計算，今年農(nóng)民每畝減收360元左右，如考慮玉米補貼政策，每畝也比去年減收200元左右，如果農(nóng)戶要是流轉(zhuǎn)土地種植，就可能連本金都收不回來。

　　（三）金融服務(wù)體系不完善，生產(chǎn)發(fā)展艱難

　　我市農(nóng)村貧困地區(qū)生產(chǎn)服務(wù)體系發(fā)展滯后，特別是農(nóng)村金融和保險服務(wù)較為突出。在涉農(nóng)貸款上，我市農(nóng)村貸款多采取“五戶聯(lián)?！?、“三戶聯(lián)保”和“互?！钡刃问剑绻粦糍J款出現(xiàn)問題，其他擔保戶將被列入黑名單，無法繼續(xù)貸款，還得承擔還款義務(wù)。在貸款期限上，金融機構(gòu)的涉農(nóng)貸款周期較短，大多提供一年期限貸款，最高授信三年也需要每年進行還款。通常情況下，一年期限內(nèi)農(nóng)戶不論發(fā)展種植業(yè)還是養(yǎng)殖業(yè)都不能成為一個完整的生產(chǎn)周期，有些貸款戶無法及時賣出產(chǎn)品按期還貸。在農(nóng)業(yè)保險方面的問題也較為突出，保險公司還沒有真正形成“提標、擴面、轉(zhuǎn)制”的保險新機制，保險賠付額度低，保險種類少，保險覆蓋面低等問題尚未有效解決。

　?。ㄋ模┕卜?wù)水平落后，生活生產(chǎn)設(shè)施較差

　　我市貧困縣，受財政稅收水平所限，貧困村各項生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療、文化、體育等公共事業(yè)的歷史欠賬較多。目前，全市163個貧困村中還有127個村沒有幼兒園，44個村沒有衛(wèi)生診所，81個村沒有達標的文化活動場所。如：巴彥縣的貧困人口大多集中在革命老區(qū)和山區(qū)，由于縣本級財力脆弱，拿不出資金用于公共設(shè)施，至今尚有149個自然屯的道路沒有實現(xiàn)硬化，4.7萬人飲水安全問題尚未解決，實現(xiàn)貧困人口收入與農(nóng)村貧困地區(qū)公共服務(wù)水平同步提高，仍然任重道遠。

　　（五）人口文化素質(zhì)偏低，主觀脫貧愿望不強烈

　　我市絕大部分農(nóng)村貧困人口文化程度較低，勞動力整體素質(zhì)不高。據(jù)統(tǒng)計，全市農(nóng)村貧困人口中文盲、半文盲占2.7%，小學文化程度占26.7%，初中文化程度占61.1%，高中文化程度占7%，中專文化程度占1.6%，大專以上文化程度僅占0.8%。由于文化程度低以及缺少專業(yè)系統(tǒng)的培訓，農(nóng)民不具備現(xiàn)代知識和專業(yè)技能，使農(nóng)業(yè)科技成果在農(nóng)村貧困地區(qū)的推廣普及應用受到限制，農(nóng)民外出務(wù)工只能從事體力工種和技術(shù)性要求較低的工作，無法適應現(xiàn)代社會勞動力市場競爭。同時，相當一部分貧困戶思維觀念落后，不思進取，主觀脫貧意識不強烈，存在“溫飽即足、小富則安、不富也安”的思想，缺少自我發(fā)展動力，缺乏風險承擔意識和市場經(jīng)營理念，不能積極主動地開辟增收渠道。還有一些貧困戶存在“等、靠、要”的依賴思想，認為扶貧就是給錢給物。

　?。┐寮w經(jīng)濟不發(fā)達，帶領(lǐng)農(nóng)民增收致富能力弱

　　我市大部分貧困村集體經(jīng)濟組織不發(fā)達，多為負債村。主觀原因是村里的黨員干部對發(fā)展村級集體經(jīng)濟意愿不強，認為市場經(jīng)濟主要是鼓勵農(nóng)民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新闖市場、發(fā)展民營經(jīng)濟，沒有必要花費心思再去發(fā)展集體經(jīng)濟；經(jīng)營成功了，成果是集體的，經(jīng)營失敗了，群眾要埋怨，誰都不愿意去冒那個風險。客觀原因是多數(shù)村干部組織生產(chǎn)經(jīng)營能力弱，缺少企業(yè)管理、市場營銷、品牌創(chuàng)建等現(xiàn)代經(jīng)營知識，加之，受人才、資金、技術(shù)等方面的制約，在發(fā)展村集體經(jīng)濟上“有心無力”。

　　三、我市精準扶貧攻堅的對策及建議

　　精準扶貧脫貧即是我國當前一項重大政治任務(wù)，也是落實推進“四個全面”戰(zhàn)略部署，建成小康社會重要內(nèi)容。隨著全面建設(shè)小康社會的時間節(jié)點不斷臨近，扶貧攻堅工作已進入了加速期，確保我市貧困人口到2020年如期脫貧，可謂形勢逼人，為此，我市要緊緊圍繞“兩不愁、三保障”扶貧開發(fā)總體目標和習近平總書記提出的“四個切實、六個精準、五個一批”的總體要求，堅持問題導向、把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)、精準采取措施，不斷激發(fā)貧困人口自我發(fā)展的內(nèi)生動力，著力打通扶貧到村、到戶、到人最后一公里，確保提前完成脫貧目標。為此，提出以下對策及建議。

　　（一）加大對農(nóng)村貧困地區(qū)人口的教育和培訓力度

　　1.加大教育扶貧力度。對學前教育、義務(wù)教育要做到能免則免、能減則減。鼓勵和支持有條件的縣（市）在高中階段實行免除農(nóng)村貧困戶家庭子女學雜費和食宿費政策。對大學以上階段的貧困大學生，提供生源地信用助學貼息貸款政策解決學業(yè)所需費用，對少數(shù)落實減免政策后，仍有困難的家庭，通過“企業(yè)幫扶”、“社會捐助”和“幫扶單位結(jié)對”等方式，給予相應資助。

　　2.大力培養(yǎng)農(nóng)村致富帶頭人。按照“政府推動、院校承辦、市場運作、突出重點”的原則，以農(nóng)村貧困地區(qū)黨支部書記、中青年勞動力、種養(yǎng)大戶、合作社經(jīng)營者為主，以幫助貧困戶增收脫貧為目標，以轉(zhuǎn)移就業(yè)技能、種養(yǎng)業(yè)適用技術(shù)和經(jīng)營管理培訓為重點，培育一批能夠落實產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源開發(fā)、服務(wù)創(chuàng)收、租賃經(jīng)營等貧困村致富帶頭人隊伍，提高貧困村自我發(fā)展、自主建設(shè)能力。3.實施勞動力培訓就業(yè)工程。依托省會城市優(yōu)勢，大力開展“百社千企萬人”就業(yè)活動，實現(xiàn)勞動力供給與市場需求有效對接，推進城鄉(xiāng)就業(yè)一體化，促進貧困人口就業(yè)。統(tǒng)籌“雨露計劃”、“陽光行動”等各類培訓資源，支持貧困縣加強勞動就業(yè)和社會保障服務(wù)平臺與農(nóng)民培訓基地建設(shè)，廣泛開展訂單定向培訓、勞動力輸出培訓、就地轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓。

　　（二）重點支持農(nóng)村貧困地區(qū)發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

　　1.建立完善參與機制。完善龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作組織和種養(yǎng)大戶等新型經(jīng)營主體參與扶貧事業(yè)工作機制和貧困農(nóng)戶利益聯(lián)結(jié)機制，帶動農(nóng)戶穩(wěn)定增收。支持農(nóng)村貧困地區(qū)整合涉農(nóng)資金，建設(shè)連片高標準農(nóng)田和標準化規(guī)模養(yǎng)殖場區(qū)，并優(yōu)先向家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶傾斜。

　　2.鼓勵承擔農(nóng)業(yè)項目建設(shè)。鼓勵和支持符合條件的農(nóng)民合作社優(yōu)先承擔涉農(nóng)服務(wù)項目，加快建立財政項目資金直接投向符合條件的合作社、財政補助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護的管理制度。對農(nóng)村貧困地區(qū)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建設(shè)生產(chǎn)配套輔助設(shè)施，在土地年度用地計劃上給予重點傾斜，并按規(guī)定減免相關(guān)稅費。

　　3.大力發(fā)展服務(wù)型主體。在貧困地區(qū)開展政府購買農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)試點，鼓勵向經(jīng)營性服務(wù)組織購買易監(jiān)管、可量化的公益性服務(wù)。制定政府購買農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)指導性目錄，建立健全購買服務(wù)標準合同、規(guī)范程序和監(jiān)督機制。對從事農(nóng)業(yè)機耕、排灌、病蟲害防治、植物保護、農(nóng)牧保險以及相關(guān)技術(shù)培訓業(yè)務(wù)，家禽、牲畜、水生動物配種和疾病防治等項目，免征營業(yè)稅。

　　4.創(chuàng)新合作經(jīng)營模式。鼓勵貧困戶帶地入社和以扶貧資金折股入社，推動貧困農(nóng)民組織化合作，帶動入社貧困戶增產(chǎn)、增收和就業(yè)。對貧困村實施整村帶動的和非貧困村帶動貧困戶的給予重點支持。

　?。ㄈ┮虻刂埔艘龑мr(nóng)村貧困地區(qū)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

　　1.調(diào)優(yōu)種植業(yè)。結(jié)合沿松花江優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)示范帶建設(shè)，在農(nóng)村貧困地區(qū)大力實施“旱改水”、“糧改菜”工程。鼓勵農(nóng)村貧困地區(qū)農(nóng)戶以養(yǎng)定種，發(fā)展飼用玉米，推進紫花苜蓿等飼草種植，大力發(fā)展草牧業(yè)，開展糧改飼和種養(yǎng)結(jié)合模式試點，促進糧食作物、經(jīng)濟作物、飼草料三元種植結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　2.調(diào)強畜牧業(yè)。加大對畜牧養(yǎng)殖業(yè)經(jīng)營主體的金融貸款和保險補貼力度，重點鼓勵和支持“兩牛一豬”產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)，大力發(fā)展“一品畜牧鄉(xiāng)村”，推動農(nóng)村貧困地區(qū)養(yǎng)殖業(yè)規(guī)?；?、標準化、集約化生產(chǎn)經(jīng)營，同時，要加大對畜牧養(yǎng)殖業(yè)合作社的補貼力度和病害防疫補貼力度，提高抵御市場風險能力。

　　3.調(diào)特水產(chǎn)和林木業(yè)。優(yōu)先扶持貧困戶自主創(chuàng)辦的各類經(jīng)濟合作組織、生產(chǎn)專業(yè)戶和家庭農(nóng)場。充分利用農(nóng)村貧困地區(qū)生態(tài)資源優(yōu)勢，結(jié)合鄉(xiāng)村旅游，推動特色水產(chǎn)業(yè)和林下經(jīng)濟發(fā)展，擴大休閑漁業(yè)規(guī)模，擴大食用菌、漿果、堅果、中藥材等特色經(jīng)濟作物面積，并出臺相應的補貼政策。此外，鼓勵和支持發(fā)展綜合種養(yǎng)，大力推廣稻田養(yǎng)魚、養(yǎng)鴨、養(yǎng)蟹和玉米地養(yǎng)鵝等種養(yǎng)模式，提高農(nóng)業(yè)綜合經(jīng)濟效益。

　　（四）進一步完善農(nóng)村金融服務(wù)體系

　　1.創(chuàng)新商業(yè)金融機構(gòu)服務(wù)模式。重點加大對扶貧開發(fā)的金融支持，拓展扶貧資金來源渠道。鼓勵駐哈金融機構(gòu)在貧困縣和貧困村增設(shè)營業(yè)網(wǎng)點，拓展服務(wù)產(chǎn)品和業(yè)務(wù)范圍，簡化貸款和抵押手續(xù)，為貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)量身定做金融產(chǎn)品、優(yōu)先提供金融支持。

　　2.加大政策性金融支持力度。市農(nóng)牧業(yè)投融資擔保服務(wù)中心和各區(qū)縣（市）投融資擔保服務(wù)機構(gòu)，要持續(xù)對貧困縣和貧困村的合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營主體貸款擔保和貼息支持，進一步發(fā)揮財政資金引導和帶動作用，吸引和聚集更多的信貸資金、社會資金支持脫貧攻堅。

　　3.創(chuàng)新金融產(chǎn)品。擴大農(nóng)村資產(chǎn)抵押范圍，在風險可控的前提下，開展農(nóng)村貧困地區(qū)大型農(nóng)機具抵押、動產(chǎn)質(zhì)押、倉單和應收款質(zhì)押等新型信貸業(yè)務(wù)；穩(wěn)妥有序地推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、日光溫室、畜禽圈舍、農(nóng)房、集體林權(quán)等抵（質(zhì)）押貸款業(yè)務(wù)。

　　4.創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險機制。按照“提標、擴面、轉(zhuǎn)制”的要求，健全農(nóng)業(yè)保險體系，逐步加大財政對農(nóng)村貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)保險的支持力度，在貧困村推行農(nóng)業(yè)投保入股合作，開展農(nóng)業(yè)互助合作保險試點。此外，大力扶持和發(fā)展農(nóng)村微型金融機構(gòu)，鼓勵和支持貧困村開展金融互助資金試點。

　　5.建立健全信用體系。創(chuàng)新經(jīng)營主體信用評價機制，開展經(jīng)營主體電子信用檔案建設(shè)，利用人民銀行和互聯(lián)網(wǎng)金融征信大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，完善農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信用評分體系，充分使用信用信息產(chǎn)品，在貧困戶信貸、產(chǎn)權(quán)交易等方面發(fā)揮信用等級評定作用，降低貧困戶融資、產(chǎn)權(quán)交易門檻。

　　（五）持續(xù)加大扶貧資金投入力度

　　1.加大扶貧專項資金投入力度。市財政在每年投入扶貧專項資金的基礎(chǔ)上只增不減，重點投向帶動貧困戶增收的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，并鼓勵和支持各區(qū)縣（市）逐年擴大扶貧專項資金總量，支持扶貧開發(fā)工作。

　　2.加大行業(yè)扶貧資金投入力度。市直各部門要加大對涉及本行業(yè)扶貧的項目和資金投入力度，特別是要重點向貧困縣傾斜。支持和鼓勵各區(qū)縣加大資金整合力度，加大地方資金配套比例，集中解決本地區(qū)貧困村的飲水難、出行難、住房難、用電難、就醫(yī)難、上學難等問題。

　　3.鼓勵和支持社會扶貧資金投入。鼓勵和支持國有企業(yè)、民營企業(yè)和個體工商業(yè)主參與貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，并探索建立稅收減免或優(yōu)惠政策機制。此外，積極推廣通河縣愛心支農(nóng)扶貧儲蓄、建立大戶帶動獎勵資金、增設(shè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展保險金等金融扶貧措施，并利用農(nóng)發(fā)銀行在我省投放1000億元脫貧貸款的政策機遇，積極搭建政策平臺，爭取更多資金投入扶貧項目開發(fā)。

　　（六）探索村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大有效途徑

　　1.從整合提升村域資源中增值收益。大量的農(nóng)地分散在農(nóng)戶手中，傳統(tǒng)經(jīng)營，閑散低效。在明確承包經(jīng)營權(quán)“長久不變”的前提下，在農(nóng)民自愿的原則下，大膽探索“只認面積不認位置”農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策機制，由村經(jīng)濟合作組織行使“土地銀行”職能，收儲連片農(nóng)地，因地制宜，綜合開發(fā)，參股招商引進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)和發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工業(yè)，實現(xiàn)溢價收益。同時，要高度重視村內(nèi)水域、廢棄荒坑等未利用資源，明晰產(chǎn)權(quán)，整合開發(fā)利用。

　　2.從盤活存量二次開發(fā)中增值收益。村經(jīng)濟合作組織可以對閑置或低效利用的辦公用房、老校舍、倉庫等村所有各類物業(yè)進行資源整合、二次開發(fā)，提升容積率，擴充資產(chǎn)量，有條件的還可以進行商業(yè)開發(fā)，提高使用效益，強化租賃經(jīng)營。

　　3.從利用農(nóng)業(yè)多功能特性中增值收益。農(nóng)業(yè)除農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)功能外，還具有調(diào)節(jié)生態(tài)、傳承民俗地域文化、保護文化多樣性和為城市居民提供休閑觀光服務(wù)的功能。村經(jīng)濟合作組織可通過土地股份合作等形式參與休閑觀光農(nóng)業(yè)、農(nóng)家樂等項目的開發(fā)利用。四是從發(fā)展農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)中增值收益。村經(jīng)濟合作組織可以根據(jù)市場需求，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供經(jīng)營的專項服務(wù)和配套性服務(wù)，牽頭組建生產(chǎn)合作、服務(wù)合作、勞務(wù)合作等各類生產(chǎn)服務(wù)型農(nóng)村合作經(jīng)濟組織，來提供農(nóng)產(chǎn)品烘干加工、市場交易、冷鏈保鮮等農(nóng)業(yè)服務(wù)。

　　執(zhí)筆人：井洪濤 市農(nóng)業(yè)執(zhí)法支隊綜合辦公室主任

　　(2017年10月24日)