特大洪澇災(zāi)害應(yīng)對(duì)是一項(xiàng)極其復(fù)雜的工作，而指揮工作是整個(gè)工作的核心與關(guān)鍵。因此，要提升我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，就需要進(jìn)一步建強(qiáng)各級(jí)應(yīng)急指揮部體系，完善調(diào)度指揮、會(huì)商研判、業(yè)務(wù)保障等設(shè)施設(shè)備和系統(tǒng)，確保上下貫通、一體應(yīng)對(duì)。
把握好防汛救災(zāi)指揮工作的特點(diǎn)和規(guī)律。在全球氣候變暖背景下，我國(guó)極端天氣氣候事件多發(fā)頻發(fā)，尤其是高溫、暴雨、洪澇、干旱等自然災(zāi)害易發(fā)高發(fā)。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化持續(xù)推進(jìn)，基礎(chǔ)設(shè)施、高層建筑、城市綜合體、水電油氣管網(wǎng)等加快建設(shè)，產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈日趨復(fù)雜，各類(lèi)承災(zāi)體暴露度、集中度、脆弱性不斷增加，洪澇災(zāi)害條件下災(zāi)害鏈特征日益突出，災(zāi)害指揮工作任務(wù)更加嚴(yán)峻復(fù)雜。特別是，不同類(lèi)別災(zāi)害指揮工作的特點(diǎn)有較大差異。以我國(guó)內(nèi)陸地區(qū)的特大城市內(nèi)澇災(zāi)害為例，常面臨超標(biāo)洪水、水庫(kù)失事、山洪災(zāi)害等多類(lèi)（種）重大風(fēng)險(xiǎn)，易造成城市大面積運(yùn)行障礙、大量人員受阻受困亟待救援等情況。今年7月底發(fā)生的京津冀區(qū)域洪澇災(zāi)害，具有大范圍“散點(diǎn)響應(yīng)”的特點(diǎn)，除了城市大面積內(nèi)澇、電力通信中斷等情況，途經(jīng)豐沙線的快396次、直180次、快1178次列車(chē)上的2700余名旅客和乘務(wù)人員信號(hào)中斷、物資緊缺；截至8月8日18時(shí)，北京市共造成近129萬(wàn)人受災(zāi)，累計(jì)轉(zhuǎn)移群眾8.2萬(wàn)余人。而且，由于防汛救災(zāi)工作具有大范圍“散點(diǎn)響應(yīng)”的特點(diǎn)，主要領(lǐng)導(dǎo)不能貿(mào)然赴某個(gè)點(diǎn)指揮處置，需要統(tǒng)籌指揮調(diào)度、科學(xué)研判決策，否則極易錯(cuò)失解決關(guān)鍵問(wèn)題的時(shí)機(jī)。在這種場(chǎng)景下，需要最大程度調(diào)度救援力量組織開(kāi)展科學(xué)救援，并利用村委會(huì)、學(xué)校、體育館、保障性住房等場(chǎng)所，集中安置受災(zāi)群眾，全過(guò)程全手段防范化解各類(lèi)可能風(fēng)險(xiǎn)。
全面加強(qiáng)各級(jí)應(yīng)急指揮部體系的規(guī)范性建設(shè)。指揮規(guī)范化建設(shè)是衡量應(yīng)急指揮部體系建設(shè)質(zhì)量與效果的重要標(biāo)尺。大規(guī)模防汛救災(zāi)指揮工作實(shí)際上是一個(gè)復(fù)雜管理系統(tǒng)，往往在短時(shí)間內(nèi)大量匯集水利、應(yīng)急管理、氣象、公安、醫(yī)療、環(huán)境、交通、軍隊(duì)等眾多機(jī)構(gòu)，以及周邊大量趕來(lái)增援的各類(lèi)應(yīng)急救援隊(duì)伍。而這些機(jī)構(gòu)和應(yīng)急人員多來(lái)自不同領(lǐng)域、不同部門(mén)，日常各自有管理制度或指揮程序，缺乏統(tǒng)一、科學(xué)、完備的指揮規(guī)則設(shè)計(jì)，如果未加強(qiáng)指揮規(guī)范化建設(shè)，極易導(dǎo)致應(yīng)急指揮部體系運(yùn)作的混亂無(wú)序。比如，鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害中，“關(guān)鍵時(shí)刻統(tǒng)一指揮缺失，失去有力有序有效應(yīng)對(duì)災(zāi)害的主動(dòng)權(quán)”，成為這次災(zāi)害的一個(gè)重大教訓(xùn)。因此，需要在應(yīng)急指揮部體系建設(shè)中把“指揮規(guī)則設(shè)計(jì)”作為應(yīng)急指揮部體系建設(shè)的最優(yōu)先事項(xiàng)，持續(xù)加強(qiáng)突發(fā)事件指揮規(guī)則設(shè)計(jì)，形成科學(xué)完備的規(guī)范指南體系；研究設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化、綜合化的國(guó)家應(yīng)急指揮部組織架構(gòu)，同時(shí)考慮各地各行業(yè)領(lǐng)域應(yīng)急指揮組織架構(gòu)及設(shè)置的規(guī)范化、兼容性；設(shè)計(jì)清晰完整的一元化指揮鏈條，明晰各地各行業(yè)領(lǐng)域指揮部防汛救災(zāi)的權(quán)屬關(guān)系，明晰后方指揮部與前方（現(xiàn)場(chǎng)）指揮部的權(quán)屬關(guān)系，保證各類(lèi)指揮部真正貫通、一體化應(yīng)對(duì)，并確保讓專(zhuān)業(yè)指揮人員真正擁有應(yīng)急指揮權(quán)，努力克服在防汛救災(zāi)工作中多頭指揮、交叉指揮等權(quán)責(zé)不清問(wèn)題。同時(shí)，建成一支政治過(guò)硬、作風(fēng)優(yōu)良、業(yè)務(wù)精湛、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的防汛救災(zāi)指揮員隊(duì)伍；注意提高洪水預(yù)報(bào)能力，根據(jù)降雨預(yù)測(cè)和洪水預(yù)報(bào)，統(tǒng)籌考慮防洪整體大局；通過(guò)水庫(kù)的預(yù)泄迎洪、攔峰削峰、退水騰庫(kù)等措施，有效減輕下游防洪壓力；努力加強(qiáng)預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)聯(lián)動(dòng)，落實(shí)應(yīng)急預(yù)案行動(dòng)措施，把握工作主動(dòng)權(quán)，最大程度地減少洪澇災(zāi)害所造成的人員財(cái)產(chǎn)損失。
完善防汛救災(zāi)的指揮保障能力建設(shè)。一是抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)，研究修改《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，明確和規(guī)范現(xiàn)場(chǎng)指揮制度，明確各類(lèi)災(zāi)害的指揮職責(zé)、指揮權(quán)移交等具體內(nèi)容。二是抓緊制定領(lǐng)導(dǎo)干部防汛救災(zāi)指揮工作規(guī)范性文件，注意建立和完善與指揮相關(guān)的響應(yīng)升級(jí)、日常培訓(xùn)、預(yù)案演練、經(jīng)費(fèi)保障等配套管理制度。三是完善防汛指揮隊(duì)伍的績(jī)效考核和監(jiān)督檢查制度，開(kāi)展基層防汛救災(zāi)指揮處置的示范工作，促進(jìn)防汛救災(zāi)指揮水平不斷提高?？蓪?duì)在指揮工作中作出突出貢獻(xiàn)的集體和個(gè)人，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予獎(jiǎng)勵(lì)，并注意在防汛救災(zāi)工作中選拔和考察干部；紀(jì)檢監(jiān)察等部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)防汛救災(zāi)工作的監(jiān)督檢查與評(píng)估總結(jié)，對(duì)在防汛救災(zāi)工作中態(tài)度消極、推諉扯皮并造成嚴(yán)重后果的相關(guān)人員，依法嚴(yán)肅查處。四是建立防汛救災(zāi)標(biāo)識(shí)系統(tǒng)和資源管理制度，盡快建立指揮標(biāo)識(shí)系統(tǒng)，研究和建立現(xiàn)場(chǎng)警戒線劃定、綠色通道等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；建立防汛救災(zāi)處置工作所需各類(lèi)物資器材的日常管理制度，考慮建立防汛救災(zāi)處置資源數(shù)據(jù)庫(kù)，比如，可以研究建立適應(yīng)城市嚴(yán)重內(nèi)澇應(yīng)急指揮車(chē)的裝備配備標(biāo)準(zhǔn)，配備衛(wèi)星通信、現(xiàn)場(chǎng)圖像采集及傳輸設(shè)備、備用電源、沖鋒舟、救生器材等裝備。
【作者系中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）應(yīng)急管理培訓(xùn)中心教授】